自20世紀50年代，我國建立了以行政機關為核心的“主體一元化”社會格局，所有社會組織和個體全然依附或隸屬於國家，高度集中化、同質化。這種“主體一元化”社會以一套完整的包括行政機關和企業、事業單位的“單位體製”為依托實現。所謂“單位”，顧名思義，是指整體中的一部分。在單位體製這種社會調控的組織形式中，整個國家以一個巨大的行政組織網絡統整起來，所有的社會組織都納入行政隸屬係統之中，而所有社會成員都被納入到這些隸屬行政的社會組織之中。所有的“單位”，不論是政府行政機關，還是企業或事業單位，也不論其具體的社會職能是什麽，都是國家行政組織網絡中的一環，代表官方意誌行事。由此，國家權力可以通過單位體製縱深至城鄉的每一個角落，在舉國範圍內統一控製和分配社會資源。
在教育領域，全能型政府包攬了從舉辦到辦學、管理的一切權力。所有學校，無論是幼兒園、中小學還是大學，均為公立學校，由國家設立，由公共財政全額撥款維持並以行政命令的方式進行高度集中的管理，作為計劃經濟體製下的一個組成部分而存在。學校與政府一體同構，隻是政府的附屬機構，單純執行政府意誌。雖然學校能夠實際地實施教育教學，進行內部管理並與其他社會主體進行業務和經濟上的往來，但是學校的自主空間極為有限，在人事、經費、課程、招生等辦學的核心要素上都隻有執行權而沒有最終的決策權。大到學校的發展路線、辦學規模、發展速度、辦學質量等事關學校辦學規劃的宏觀戰略，小至學校的經費投入與分配、教師選任與管理、學生的招生與分配等學校辦學的具體運營事宜，都必須服從政府的行政指令。政府與學校之間存在著嚴格的支配與被支配、控製與被控製的行政等級關係，學校完全沒有外在於政府的主體地位和辦學自主權。根據1963年《國務院關於編製管理的暫行辦法（草案）》規定的“凡是為國家創造或改善生產條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛生等需要，其經費由國家事業費開支的單位為事業單位”，學校作為政府舉辦、經費由國家事業費開支的從事教育教學工作的專門組織，其社會定位為“事業單位”。改革開放之初，國家仍然深受計劃經濟體製影響，以超經濟的強大的單位體製對社會進行調控，公立學校的“事業單位”的定位也因此延續下來。1984年《關於國務院各部門直屬事業單位編製管理的試行辦法（討論稿）》中規定：“凡是為國家創造或改善生產條件，從事為國民經濟、人民文化生活、增進社會福利等服務活動，不是以為國家積累資金為直接目的的單位，可定為事業單位，使用事業編製。”根據這一概念界定，公立學校作為由國家財政維持、提供公共教育服務並且並不以營利為目的的社會組織，依然屬於典型的“事業單位”。在這一時期，即使中央政府已經宣布實施改革開放，公立學校仍然是市場無涉的相對封閉的社會領域，幾乎沒有外在於政府的獨立意誌，具有濃厚的行政化特點。