在當今中國，經過三十年的改革開放，廣義刑事政策已經成為通說。學者普遍認為，刑事政策是“國家與社會據以組織反犯罪鬥爭的原則的總和”；[1]刑事政策是治理犯罪這一社會公共事務的治國之道。作為集中體現反犯罪諸策略，係統集成反犯罪諸機製，全麵整合反犯罪諸主體的刑事政策體係，理應是一個開放的係統和多元的平台。從這一意義上講，刑事政策的主體不僅僅是國家，還應當包含非國家力量的存在。隨著中國社會的進步，尤其是民主政治步伐的加快，中國已經由“人治社會”走向“法治社會”，並開始尋求以經濟改革、科學發展、政治民主、和諧社會構建為特征的善治（其核心為良法之治），民間社會[2]漸次邁入到國家治理進程之中。反映在刑事政策上，懲辦與寬大相結合的刑事政策、嚴打的刑事政策正在被寬嚴相濟的刑事政策所替代，民間社會已經成為抗製犯罪的獨立主體，其角色和分工正在經曆深刻的變化。本章借助現代治理理論，對民間社會在刑事政策體係中的地位作用進行剖析，並就其與政治國家在刑事政策體係中的分工展開探討。
一、治理理論及其在本章中的應用
英語中的“治理”最初源於拉丁文和古希臘語，原意為控製、引導和操縱，長期以來與統治一詞交叉使用，並且主要用在與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。[3]由於是以權力為基礎，以轄製為核心，因此，治理概念都是作為政治學中單向度、自上而下型統治的代名詞使用的。但自20世紀90年代以來，隨著全球化浪潮的興起，並伴隨著各國民主進程的加快，西方學者開始從新的視角解讀治理概念，並賦予其全新的含義。治理理論主要創始人之一的羅西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《沒有政府統治的治理》一書中將治理定義為：一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強製力量來實現。[4]治理理論的另一代表人物羅茨（R.Rhodes）則提出了關於治理的若幹種定義，其中幾種具有代表性的定義分別是：（1）作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機製和私人部門的管理手段引入政府的公共服務。（3）作為社會控製體係的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。（4）作為自組織網絡的治理，它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡。[5]治理理論的另一位權威格裏·斯托克（Greey.Stoker）經過梳理認為，目前各國流行的治理理論觀點主要有五種，而其中具有典型意義的則是：（1）治理意味著，在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自願性團體，後者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。（2）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。這一自主的網絡在某個特定的領域中擁有發號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。（3）治理意味著辦好事情的能力並不僅限於政府的權力，不限於政府的發號施令或運用權威。在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控製和引導。[6]在治理理論的蓬勃發展勢頭下，聯合國有關機構還成立了“全球治理委員會”予以專門研究，並將治理界定為，各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。[7]至此，治理與統治的分野已經涇渭分明。治理與代表單向度、威權型轄製的統治不再是同等程度的概念。因為，“治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強製與自願的合作。”同時，“治理是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、夥伴關係、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。”[8]在治理理論的發展中，西方學者們還進一步提出了善治理念，深化了國家與社會的合作關係。善治，按照英語直譯則為良好的治理之意，概括地說就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征在於它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關係，是兩者的最佳狀態，“是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政於民的過程”，善治的實現“有賴於公民自願的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多隻是善政，而不會有善治。所以，善治的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。”[9]