翟振武 趙夢晗[1]
隨著我國城市化進程的加快，我國流動人口的數量一直在加速增長，未來其規模將不斷擴大。在這樣的背景下，大量農村人口湧入城鎮，但是在現有戶籍製度的限製下，沒有城鎮戶籍的流動人口難以享受到與戶籍人口相同的基本公共服務，同時，城鎮現有的公共服務提供能力也難以在短時間內滿足所有流動人口的需要。在我國城鎮流動人口數量不斷增加，而戶籍製度改革尚未取得突破性進展的情況下，我國個別省市實行的居住證製度為解決提升流動人口服務水平這一問題提供了很好的經驗。居住證製度避開了戶籍改革的難題，為實現“城鎮基本公共服務全覆蓋常住人口”搭建了平台，提高了對流動人口的服務水平。同時，居住證能夠在戶籍人口和非戶籍人口之間提供一個過渡的身份，分類分層次地提供公共服務，同時避免了一下子取消戶籍製度可能導致的城鎮人口的短時間快速膨脹。居住證製度的實行，為縮小城鄉居民所享受的公共服務的差距搭建了過渡的橋梁，為有序推進我國城市化進程提供了有效的措施。
一、流動人口形勢與戶籍製度問題
近三十年來，我國流動人口的數量一直在加速增長（見表1），2010年第六次人口普查數據顯示，我國流動人口規模達到了2.2億。同時，我國城市化水平也在不斷提高（見圖1），至2030年，預計我國城市化率將達70％以上。屆時，流動人口的規模將不斷增加，全國將近11億人口將長期生活居住在城市中（現在僅6.8億人在城市中）。
表1 個別年份全國流動人口規模
圖1 1949-2010年我國城市化率的增長狀況
數據來源：中華人民共和國國家統計局：《2011年中國統計年鑒》，北京，中國統計出版社，2012。
在這樣的發展背景下，大量的農村人口需要向城市轉移，各級各類城鎮都將“消化”大規模的流動人口，然而我國流動人口卻依然受到戶籍製度的限製，很難享受到與城市居民相同的公共服務，難以成為真正的市民。其原因在於，當前我國戶籍製度改革尚未取得實質性突破，城鎮戶籍並沒有向廣大流動人口開放，流動人口落戶還要受到經濟和學曆等準入門檻的限製。同時，城鎮醫療衛生、教育、就業等公共服務與戶籍製度直接掛鉤，大量居住在城鎮卻沒有當地戶籍的流動人口享受不到城市居民所享有的基本公共服務，隨著城鎮的流動人口的不斷增加，城鎮居民內部形成了新的“二元”現象——本地城鎮居民及流動人口。盡管我國的城市化率在不斷提高，但其中大部分的流動人口都還沒有實現真正的市民化，現在的城市化率僅僅是統計數字上的城市化水平，而不能反映我國真正的城市化水平。