（一）合理界定“基本服務”的內容與範圍
公共文化設施免費開放之“免費”，是指免費提供與自身職能相適應的基本服務項目。之所以強調“基本服務”，是因為公共文化設施承擔的主要社會職能是保障公眾基本文化權益，滿足公眾基本文化需求。正因為需要保障的權益和滿足的需求是基本的，所以才要求公共文化服務是全覆蓋的、均等化的；反過來說，正因為這種服務是全覆蓋的、均等化的，所以服務的內容、範圍和邊界不可能是無限的，不可能滿足所有個性化的需求。因此，免費提供的隻能是“基本服務”。
什麽是“基本服務”？這是落實“免費開放”政策首先需要解決的問題。科學、合理地界定基本服務的內容與範圍，實際上是合理劃分政府與市場作用的邊界，是落實財政保障的前提。從整體上看，基本服務有兩大特點：一是地域性；二是階段性。
文化部、財政部《關於推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》提出了公共圖書館、文化館（站）基本服務的大致內容和範圍，由於它是一個全國性文件，所以所做的規定是粗線條的。文件所說的“與自身職能相適應的公共文化服務項目”，在不同的地區、不同的發展階段，就會包含不完全相同的內容。比如，在經濟發展水平較高的蘇州，麵向0～3歲嬰幼兒贈送“閱讀大禮包”的“悅讀寶貝計劃”，可以看作蘇州公共圖書館的基本服務項目，而在經濟發展水平還不那麽高的西部地區，類似項目顯然還難以納入基本服務範疇。公共文化服務機構在落實“免費開放”政策時，首先需要立足本地現實，界定清楚自身目前階段應該並且可以提供的基本服務項目是什麽，進而測定“免費開放”需要多大數量、什麽結構的經費保障力度。總之，合理界定基本服務的內容、範圍與邊界，是落實“免費開放”政策的核心和基礎工作。