（五）自治條例：自下而上的法治化期待
一般來說，自治條例理應發揮的補強作用主要針對《民族區域自治法》的第五類缺憾，即中央與三級民族自治地方各自的具象關係作出針對性規製的問題，正如有學者指出的：“自治區的自治條例是……調整自治區內民族關係以及自治區與中央有關國家機關關係的綜合性自治法規。”[51]自治條例的這一功能在內涵上包含如下遞進邏輯。第一，聚焦民族自治地方。與作為中央立法的《民族區域自治法》聚焦全國層麵而喪失地方針對性不同，自治條例屬於典型的地方立法，因此其規範重心就與作為其製定依據的《民族區域自治法》形成邏輯上的互補。[52]第二，聚焦特定的民族自治地方。《民族區域自治法》不可能對我國155個民族自治地方予以針對性、差異化的規製，但作為特定民族自治地方的“小憲法”，自治條例卻在對本自治地方重要事務“一攬子”法製化方麵具有天然優勢，因為《憲法》第116條規定其製定必須“依照當地民族的政治、經濟和文化的特點”。第三，聚焦特定民族自治地方的自治權。《民族區域自治法》第三章構建了初步的自治權體係，但將這一體係具體契合到每個民族自治地方的實踐中，即有賴於自治條例獨特的規範貢獻。[53]
然而，上述立場的前提限定是“理應”——在實踐中，各級自治地方的自治條例遠未發揮應有的規範功能。第一，並非所有民族自治地方均出台了自治條例，五大自治區以及新疆的五個自治州和六個自治縣的自治條例尚付闕如。如果說新疆由於情況特殊而暫緩出台尚能理解的話，則其餘四個自治區自治條例的闕如則在中央與民族自治地方關係法製方麵產生了較大的負麵影響——在大多數語境下，“中央與民族自治地方的關係”往往被狹隘為“中央與自治區的關係”，而作為調整中央與自治區關係的重要規範基礎的自治條例缺位對大而化之的中央與民族自治地方關係法製化問題的消極影響毋庸置疑。第二，在已經出台的自治條例文本中，普遍存在內容空洞、千篇一律、照搬《民族區域自治法》等問題，真正反映“當地民族的政治、經濟和文化的特點”的內容實則有限。[54]第三，既有的自治條例往往在設有賦予權力和職責規定的同時，卻並未設置與之配套的責任條款，一定程度上形成了由放大《民族區域自治法》法律責任缺失所誘發的消極影響的“奶酪效應”。[55]第四，地方自治立法屬性導致其對中央與民族自治地方權力劃分問題鞭長莫及。[56]易言之，在很大程度上，自治區自治條例的難產症結其實不在民族自治地方，而在中央。倘若中央立法對自治條例的範疇邊界本身缺乏明確的劃分，指望單純依靠民族自治地方在中央和地方關係中發揮引領作用是不可想象的。[57]可見，學界長期以來將自治區作為診治重點的邏輯實則陷入了“路燈效應”的怪圈。[58]也正如有學者指出的：“當自治成分為一種製度選擇的時候，一個社會首先應該反省的，不是要給少數民族群體多大的自治權，而是社會本身是否在這些問題上有更大範疇內的合理而有效的解決機製。”[59]