論作為“半部”中央與地方關係法的《民族區域自治法》
——兼論中央與民族自治地方關係的法製建構
鄭毅[1]
摘要：作為我國民族區域自治製度的基本法，《民族區域自治法》在調整中央與民族自治地方關係的過程中雖扮演核心角色，實則力有不逮，充其量隻發揮了“半部法”的效用。而憲法、立法法、地方組織法、國務院若幹規定、自治條例等相關法律規範作為重要補強，同樣在對中央與民族自治地方關係的規製上各自麵臨困境和局限。應以憲法的深入實施為邏輯前提，以法律解釋的加強為重要路徑，以法律規範的修改為努力方向，以自治區自治條例的出台為改革抓手，以《中央與地方關係法》的製定為遠景目標，最終實現中央與民族自治地方關係的法製建構目標。
關鍵詞：《民族區域自治法》半部法 中央與民族自治地方關係 法製 建構
引言：中國央地關係的一體多元格局
中國雖然是個“單一製”國家，[2]但是在央地關係的類型上卻呈現多元化特征，這是由我國地方類型的多元化所決定的：一是一般地方，即所謂的省（市）-市-區（縣、旗）-鄉（民族鄉、鎮），依據在於《憲法》第30條；二是民族自治地方，即所謂的自治區-自治州-自治縣，依據在於《憲法》第4條第三款和第30條；三是特別行政區，即香港和澳門，依據在於《憲法》第31條。除此外可預見的是，在海峽兩岸統一之後，台灣將成為有別於特別行政區高度自治的另一種更高程度的自治地方。[3]
由此，在我國單一製國家的框架下，衍生出了四種不同類型的中央與地方關係，即中央與一般地方的關係、中央與民族自治地方的關係、中央與特別行政區的關係以及中央與台灣地區的關係。我國央地關係的一體多元格局就此形成。[4]而在前述央地關係類型中，除最後一類以外，均基本實現了法製框架的初步建構：[5]就中央與一般地方關係而言，雖無專門法規製，但卻形成了以《立法法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律為核心，以各級各類相關法律規範為補充的法製體係；就中央與民族自治地方的關係和中央與特別行政區的關係而言，則分別通過專門法律對相關問題予以框架性規製，即與前者對應的《民族區域自治法》和與後者對應的港澳基本法。[6]