田飛龍[1]
摘要：2013年兩部黨內立法法的頒布回應了“打造製度之籠”的法治建設要求，更加明確了依法治黨原則在法治國家體係內的地位。四中全會亦指出依法治黨是法治中國的有機組成部分。缺乏與國法體係相協調一致的黨法體係，不僅黨的自身治理無法規範化和程序化，國法體係在既定憲政架構下亦不可能自主而有效發展。黨內立法自建黨之初即已開始，但依法治黨主要是伴隨依法治國而產生，是整個國家法治轉型發展到一定程度的必然要求。黨內立法法對2000年《立法法》的原理與製度多有模仿，但也具有自身個性，在局部製度建構上尚存欠缺。黨內立法法從“立法”和“備案審查”兩端實施法規體係質量管理，具有頂層設計上的科學性。黨在新時期的規範治理要充分理解並發揮黨內立法法中的新原則，同時注重通過關鍵領域製度進取空間的先行先試積累治理經驗，規範黨的自身權力並反哺國家治理體係與治理能力的現代化。
關鍵詞：黨內立法法 依法治黨 法治國家 法律體係 備案審查
一、問題的提出：黨的法治轉型
法治轉型理論一般以國家為中心，[2]甚至以法院為中心，[3]但在中國語境下，甚至在曆史上的社會主義傳統的國家中，執政黨的法治轉型不僅是首要的政黨治理問題，也是首要的國家治理問題。政黨轉型難題一直是社會主義國家治理的製度要害，煎熬著相應國家的諸多政治與文化精英。[4]黨政關係法治化與黨的法治轉型也一直是中國憲法科學[5]的最根本問題，不僅因為“中國人民在中國共產黨領導下”是中國憲法的第一根本法，[6]更因為這一領導機製作為實際起作用的執政權已經形成了中國黨政體係運行的豐富的製度網絡。[7]然而，這些經由“黨的領導”原則衍生而成的權力現象和製度現象並未獲得法治原理的有效檢驗和法治規範的有效製約，導致“法治中國”呈現出不完整、不成熟甚至不自主的麵向。2011年，全國人大係統宣布中國特色社會主義法律體係已經形成，然而這一體係中的龐大法律條目基本不涉及黨的執政權的組織與運行規範，而隻是關於常規憲定機構及公民基本權利的調控規範，因而在“政治憲法”[8]的意義上是不夠完整的。一個麵向1982憲法的完備的法治中國應能夠運用法治原理和法治規範檢驗和製約一切公權力，任何遺漏或忽視都可能成為這一法治係統工程的“潰堤蟻穴”。