在院線製改革之初，盡管影院建設從政府主導到產業先行的轉變已是大勢所趨，但這一轉變很大程度上卻是通過行政的力量強製完成的。如前所述，在院線製改革過程中，不少院線都是省市一級公司牽頭成立的，其做法就是將電影發行業務從公司剝離出來，而實際上有的院線就是發行公司的翻牌。如北京新影聯院線就是原來的新影聯公司，遼寧北方院線就是中影集團和遼寧省電影公司共同出資建立的。因此，這一時期的院線主要通過兩種方式謀求發展：第一種是單純契約性。院線本身隻是發行方及各影院間的契約聯盟，主要靠品牌及優質的服務吸引影院簽約加盟；第二種是混合型。院線作為實體隻掌握部分旗下影院產權,同時還有相當數量的獨立簽約影院加入院線。這兩種模式的基本特點是，構成院線的影院基本上以供片為紐帶,資本鏈接不夠緊密，結構鬆散,主要靠政策運轉而非市場運轉。這兩種模式對院線製改革的不利影響不容忽視—— 一是影院的規模不夠大，加入院線的影院及銀幕數量也不夠多。2003年的統計數字顯示，全國25個省、市、區當時已有35條院線，而跨省市的院線隻有15條；影院數已達1106家，而銀幕隻有2197塊。二是造成市場兩極分化現象。據統計，實行“院線製”以來，80%的票房集中在20%的院線製影院，而80%的傳統影院隻占20%的票房。[1]部分加入強勢院線的中小城市，卻普遍存在影院陣地大幅縮水的現象。導致這一現象的直接原因，就是院線與其在中小城市的影院成員之間大都是以供片維持紐帶的關係，中小城市院線成員雖然可以獲得部分商業影片的首映權，但在資本運作方麵卻無法獲得所屬院線的資金支持，以致逐漸喪失市場競爭力而無奈地退出電影市場。
在此背景下，2004年1月，原國家廣電總局下發了《關於加快電影產業發展的若幹意見》，要求“改變目前院線數量多規模小，跨省院線延伸能力不強，省內院線仍然存在地域壟斷的狀況，加快影院整合，擴大規模經營，以不同形式進行資本結構改造；鼓勵係統內外國有、民營資本參股、控股或者獨資組建院線，影院可自主選擇院線合作；鼓勵院線之間公平競爭，在競爭中推動電影市場繁榮發展”。這一指導性文件的出台，對民營資本進一步參與院線建設，推動影院資本結構改造，實現影院“重組”乃至“新生”，起到了十分積極的作用。