改革開放前期，我國政治、經濟環境不斷發生新的巨大變化，然而電影行業卻依然停留在“計劃經濟”時代，就連電影是不是商品，電影生產經營單位是不是企業等如今看來不難界定的問題，業內都沒有一個統一而明確的認識。就電影的發行放映體製來看，當時各製片廠出品的影片依然采取四級發行模式，即中影集團—省（市、自治區）電影公司—地市級電影公司—縣級電影公司。這種以行政地域劃分的發行模式，由於中間環節過多，流通時間過長，且完全排斥了市場競爭，顯然是不適應電影產業發展的。因此，盡管那時民眾的觀影熱情高漲，電影院建設也得到前所未有的發展，但其潛在的矛盾與危機也已逐漸暴露出來：從1979年開始，電影產量雖呈穩定增長態勢，然而電影觀眾數量卻逐年下降，如1984年比1979年全國城市電影觀眾下降了30億人次，平均每年下降率為6%。這一衰微局麵竟曠日持久，一直延續到1992年。是年，全國電影放映單位133766個，放映電影2266.4萬場，觀眾105.9億人次，放映收入20.0277億元，發行收入9億元。與1991年相比，放映場次下降17.5%，減少482.1萬場；觀眾數量下降15.1%，減少收入3.57億元；發行收入下降18.1%，減少收入1.99億元。[1]麵對如此嚴峻的形勢，為激活和振興電影產業，原國家廣播電影電視部在1993年1月5日下發的《關於當前深化電影行業機製改革的若幹意見》中，提出了深化改革的兩項措施：自1993年起，一是將國產故事片由中影公司統一發行改為各製片單位直接與地方發行單位見麵，出售地區發行權，單片承包，以票房收入分成及代理發行方式結算；二是電影票價原則上放開，由各地具體掌控。
1993年出台的這一政策性文件中並沒有提到“院線”[2]，然而從發行、放映的角度來看，允許製片廠自辦發行，即按照自己的意願把影片直接銷售給各省市和省市以下的電影公司，這一舉措在很大程度上還是促進了院線製改革的起步與發展。1994年10月，上海電影製片廠在當地組建了全國第一家由製片廠經營的影視發行公司——上海東方影視發行公司；1995年，該公司在上海與20多家電影院共同組建東方院線，率先打破了幾十年來電影發行區域壟斷、獨家經營的計劃經濟模式。1996年2月8日，由中國電影公司、北京市電影公司以及紫光影院、中華電影娛樂宮、首都影院等一批影院組建的北京新影聯影業有限責任公司揭牌開業，院線製由此初現端倪。然而，組建院線後的電影市場卻未見多大起色，觀眾繼續減少，票房日見滑落，影院一家接一家關門轉行。1993年以來的改革之所以成效不佳，一個重要原因就在於作為影片發行流通的終端——電影院，此時仍為國家經營，也依舊被納入地方行政管理範圍內，省級電影發行公司一定程度上替代了中影公司而獲得壟斷地位。說到底，造成這一結果的深層原因，恐怕還在於電影定位上的偏差——電影究竟是由國家一手包辦，還是尊重經濟規律走市場化道路？在電影產業化發展中，國家又該扮演什麽樣的角色？