一、治理的定義和產生
（一）治理的定義
作為公共管理理論的新發展，1989年世界銀行就非洲社會危機問題第一次提出“治理危機”（The Crises of Governance）的說法，此後，“治理”一詞便逐漸流行起來。1992年世界銀行發表了題為“治理與發展”的年度報告；經濟合作與發展組織（OECD）在1996年又發布了“促進參與式發展和善治的項目評估”；聯合國開發署（UNDP）1996年也發表了“人類可持續發展的治理、管理的發展和治理的分工”的年度報告；聯合國教科文組織在1997年也提出一份名為“治理與聯合國教科文組織”的文件；《國際社會科學雜誌》1998年第3期出了一個名為“治理”的專號；聯合國有關機構還成立了一個“全球治理委員會”，並出版了一份名為《全球治理》的雜誌；1995年聯合國成立50周年之際，全球治理委員會發表了題為《天涯若比鄰》的長篇報告；在2000年聯合國千年大會秘書長所作的報告中更是全麵闡述了全球治理問題。隨著“治理”一詞被廣泛運用，研究治理的學者也逐漸多了起來，並逐漸形成一種理論——“治理理論”。
“治理”一詞（governance）源於拉丁文和古希臘語，原意是控製、引導和操縱。經常和“統治”（government）一詞交叉使用。[1]但是20世紀90年代以來西方學者對治理給出許多新的界定。治理理論主要創始人之一——羅西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《沒有政府統治的治理》和《21世紀的治理》等文章中將治理定義為一係列活動領域裏的管理機製。指出它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強製力量來實現。[2]羅伯特·羅茨認為，“治理標誌著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者一種新的管理社會的方式”[3]。他在其文章中介紹了治理的6種不同的用法：作為最小國家的管理活動的治理；作為公司管理的治理；作為新公共管理的治理；作為善治的治理；作為社會—控製體係的治理；作為自組織網絡的治理。[4]不僅如此，羅茨在總結治理6種不同用法的基礎上對治理的基本特征進行了概括：第一，組織之間的相互依存；第二，相互交換資源以及協商共同目的的需要導致的網絡成員之間的持續互動；第三，遊戲式的互動以信任為基礎，由網絡參與者協商和同意的遊戲規則來調節；第四，保持相當程度的相對於國家的自主性。[5]研究治理理論的另一位權威格裏·斯托克（Gerry Stoker）對治理理論提出了5種觀點：第一，治理指出自政府、但又不限於政府的一套社會公共機構和行為者；第二，治理明確指出在為社會經濟問題尋求解答的過程中存在的界限和責任方麵的模糊之點；第三，治理明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在的權力依賴；第四，治理行為者網絡的自主自治；第五，治理認定，辦好事情的能力並不在於政府的權力，不在於政府下命令或運用其權威，政府的能力和責任在於可以動用新的工具和技術來控製和指引。[6]關於治理的定義，全球治理委員會給出的定義受到普遍認可。全球治理委員會在1995年發表的《我們的全球夥伴關係》報告中指出，治理是各種公共的或私人的機構或個人管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突的或不同的利益得以調和並且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式製度和規則，也包括各種人們同意的或以為符合其利益的非正式的製度安排。它有四個特征：（1）治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；（2）治理過程的基礎不是控製，而是協調；（3）治理既涉及公共部門，也包括私人部門；（4）治理不是一種正式製度，而是持續的互動。[7]俞可平從政治學的意義上對治理進行的定義是：“治理指的是公共權威為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程。”[8]俞可平指出，治理的主體可能是政府組織，也可以是非政府組織，或政府與民間的聯合組織。而且治理的著眼點並不簡單的是政府自身，而是整個社會。全鍾燮認為“治理”概念是基於建構主義者的觀點提出來的。他認為，社會現實是由社會公民以及社會交際中特定的利益相關者所社會性地建構的。從根本上說，治理途徑集中體現在這樣一個過程之中，通過共享經驗和共擔憂慮，參與治理活動的公民、群體、組織構建起一個主觀間關係的現實。[9]