一、傳統公共行政的產生
首先，讓我們對公共行政的概念進行了解。根據《漢語大詞典》的解釋，“公”的中文含義有“公共；共同”的意思，與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意。自古以來，“公共”的中文語義就一直秉承公共、共同的意思。也有人試圖從古希臘尋找“公共”一詞的起源，認為有兩個起源：一是源於古希臘詞匯（pubes or maturity），強調個人能超出自身利益去理解並考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟並且可以參加公共事務的標誌。二是源於古希臘詞匯（Koinon），英語詞匯“共同”（common）就起源於該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關心的一種狀態。可以看出，無論中文的起源還是古希臘的起源，公共都有非個人性的特征在裏麵，都是以一種與私人相對的概念存在的。有學者直接指出，“公共作為與私人的相對的概念，表示國家、政府及其他公共組織的職能、活動範圍；與多數人的利益相關，有較多的社會公眾參與；表示一個眾人的事務領域”，並進一步指出，公共管理與私人管理最為本質的不同就是二者的使命不同，公共管理是為公眾服務，追求公共利益，而私人管理以營利為目的。可以看出，無論如何，“公共”是與公共利益密切相關的。
公共行政由“公共”和“行政”兩個詞組成，上麵我們已經了解了“公共”的核心含義，現在再來看一下“行政”一詞的含義。行政在一般意義上總是與政府組織聯係在一起。我國應用“行政”一詞具有悠久曆史，在《左傳》中就有“行其政事”“行其政令”的記載和使用，雖然文中的“行政”和我們今天所說的“行政”不完全是一回事，但其主要的意思還是處理行政事務，這和當今的行政有一定的相通之處。[1]在國外的《布萊克維爾政治學百科全書》中也有對行政的定義。它將“行政”定義為：“在廣義上講，行政就是對生活的管理。”[2]這一概念雖然過於寬泛，但是其中突顯了其管理的含義。概而言之，行政就是政府管理國家事務的活動。那麽公共行政是什麽樣的含義呢？有人直接把公共行政定義為：“公共行政是組織和協調公共資源和人力來明確表達、執行和處理公共政策決定的程序。”[3]德懷特·沃爾多在其早期著作《什麽是公共行政》中也曾對公共行政做過概括，他認為存在兩種典型定義：一個是，公共行政是為達到政治目的的人與物的組織與管理；另一個是，公共行政是管理國家事務的藝術與科學。[4]羅森布魯姆則認為，“公共行政是采用管理的、政治的和法律的理論與過程，以實現立法的、行政的和司法的政府命令，為整個社會或其某個部分提供管製和服務的職能”[5]。我國學者則把公共行政核心含義的支撐點概括為以下幾點：第一，公共行政的主體是與公共利益有緊密關係的，且在一定地域內具有壟斷或特殊地位的特定組織。第二，公共行政活動是非營利的，其主要目標不是獲取利潤，而是直接以提供公共服務，滿足公共需要為目標。第三，公共行政是有組織的、連續的行為，不是個體的行為，也不是一時興起的行為，公共行政活動不能夠隨意中斷和變更。第四，公共行政麵對的是公眾，不是內部人，也不是某一個特定的團體，而是本行政區域內一些不特定的個人、組織或事件。第五，公共行政活動為顧客提供的是無差等的服務。第六，公共行政機構的成本承擔來自於公共財產或自願捐助活動，提供的也是公共物品或公共活動。[6]從這些概念中我們不難發現，無論是西方還是東方、中國還是外國，公共行政的核心還是指“政府運用公共權力來整合社會資源、滿足社會公共需要、實現公共利益、處理公共事務而進行的活動。”[7]把握住這一核心就能深刻理解“執行國家事務是公共行政學建立的初衷”[8]。所以，本文的公共行政主要指，政府運用公共權力，整合社會資源，實現公共利益的管理活動。在這裏主要突出兩點：第一，公共行政的行政主體是政府；第二，公共行政的目的是為了實現公共利益。