一、教育的公共性
現代公共教育體係是工業革命的產物，是隨著人們對政府職能和教育屬性的認識不斷深入逐步建立起來的。現代國家為公民提供義務教育的最初動機是為了向產業工人的子女提供保育服務並為產業工人提供機器大生產所必需的知識和技能。因此，早期的義務教育帶有強烈的福利色彩。至今一些國家仍然還有作為福利而存在的教育體係。我國政府機關和事業單位的附屬中小學和幼兒園就是典型的例子。
20世紀初期，世界範圍的經濟危機的爆發和共產主義運動的興起使人們認識到自由資本主義的弊端。自由市場並不能確保資源配置自動達到帕雷托效率，市場會失靈。在這種背景下，人們開始對政府職能重新進行定位。穩定經濟、提供公共品和調節收入分配等成為政府的重要職能。政府不再是“守夜人”，不再隻是確保市場自由競爭、自發調節和自流放任。而成為“看得見的手”與“看不見的手”共同操控經濟和社會運轉。市場失靈為政府幹預市場和社會提供了合法性。造成市場失靈的原因有很多。市場勢力、信息不對稱和外部性等都會導致市場失靈。政府建立公立教育體係的根本原因就在於自由市場不能很好地提供教育服務。對於自由市場為何不能有效地提供教育服務，學者們有不同的解釋。但這些解釋主要集中在兩方麵，即教育服務教育具有公共性和正外部性。
薩繆爾遜（Samuelson；1954）最早給出了公共品的定義。他認為公共品是指個人對這種物品的消費不會導致其他人對其消費減少的物品。根據他的觀點，是否存在消費量的減少是區分公共品和私人品的關鍵特征。公共品就是消費量不會因增加其他消費者而減少的物品。私人品則相反。其他經濟學家根據他的定義概括出了公共品的兩個重要特征。即消費的非競爭性（Nonrival）和收益的非排他性（Nonexclusion）。非競爭性（也稱為供應的聯合性）是指增加消費者的成本為零。國防就是滿足非競爭性公共品的典型例子。非排他性是指排除那些從消費中受益但拒絕付費的人需要很高的成本或者從技術上不可行。例如，所有人都可以從清潔的空氣中受益，但把那些隻願意享受清潔空氣而不願意為改善空氣質量付費的人排除在外需要很高的成本。純公共品同時具有消費非競爭性和收益非排他性的特征。