（一）從政策製定過程看
1.單一——微調時期（1978-1984年）
該時期，河南省的高等教育與全國一樣，處在恢複、調整、提高階段。政府對高等教育工作高度重視，提出要把高等教育放在全省教育工作的首位，千方百計把高校辦好，集中力量辦好幾所省重點大學，對考上大學的學生實行“免費入學加助學金”的政策，這與當時老百姓的家庭支付能力相符合，同時滿足了國家對急需人才的需求。但伴隨著高校數量和在校生人數的快速增長，教育經費出現了明顯的不足，通過學校自身努力來緩解經費壓力，逐漸被大家所認識，為此1980年國家出台的《高等學校建立學校基金和獎勵製度的試行辦法》。河南省高等教育和經濟基礎比較薄弱，為了發展教育事業，1980年出台的《河南省勤工儉學若幹問題的規定（試行草案）》，允許高校開辦校辦農場、校辦企業，這是解決資金短缺的有效途徑，一定程度上有利於本省高等教育事業的持續發展。1983年河南省根據當時社會意願，下發《關於加強和改革教育工作的決定》，同意招收由集體單位負擔學費和自交學費的學生。
這些政策的製定，一定程度上彌補了教育資金的不足，同時也打破了原來單一的財政撥款模式，既符合當時的實際，也開啟了高校多渠道籌集經費的先河。
2.增量——開放時期（1985-1992年）
該時期，經濟體製改革已在全國全麵展開，對外開放的格局也已基本形成。1991年河南省國民生產總值首次突破千億，1992年地方財政收入突破百億，1992年城鎮居民可支配收入和農民人均純收入分別比1985年增長了146%和79%，產業結構、城市化水平、科技發展水平明顯提高。特別是所有製結構變化為學校創收提供了可行性，賦予高校創收活動自主權、規範高校創收活動顯得十分必要。1985年《中共中央關於教育體製改革的決定》賦予了高校創收活動自主權，1988年6月23日，河南省政府下發《高等學校開展有償社會服務的若幹規定（試行）》，從製度上允許高校開展有償社會服務。同年10月19日，省教委印發《河南省高等學校開展有償服務及創收資金管理辦法》，對高校創收收入如何使用進行了規定。這些文件的出台既賦予了高校創收的權利，又規範了其行為。在這兩個文件的基礎上，1991年10月4日，河南省政府又下發了《關於加快發展校辦產業的意見》，為校辦產業的發展提供了製度保障。