清季“國家”責任和政務的轉變，與“司法獨立”的改革密切相關。故國家職能的轉變，法製改革不能不述。但直到辛亥鼎革，大多數地方尚未建立獨立的審判體製，故在民國之前，司法獨立更多仍是虛擬的，則其論述也可以相對簡略。一方麵，法製改革的實際進程是相對緩慢的；另一方麵，從晚清到民國，這又是各項改革中持續性最強的一個方麵，其社會影響也同樣更具延續性。
清末所謂司法改革，除中央層級的修訂法律外，本與政治改革中的改官製密切相關。曆代州縣一級的親民官，其最主要的兩項職能之一就是維持治安（另一職能即稅收）。在清末設計的體製中，財政將半獨立，司法獨立之後，地方官的政務究竟何在？司法與行政的分離是全新的事物，治安程序中今日歸警察（公安局）和檢察負責的部分，當年便未曾梳理明白。不僅民眾不習慣，官員本身也未必清楚。而新舊機構的重疊，既預示了爭權奪利的可能性，也留下了相互推諉的空間。改革剛開始，已有一些問題出現。
兩江總督張人駿就擔心，司法案件不由州縣官起訴，老百姓不習慣，未必肯接受：“誠恐小民無知，動多抵觸。”他建議“凡控案仍由州縣受詞”，然後交審判庭核明，“應拘傳逮捕，即會出簽票。原被告征到案，由廳分別訊辦”；地方官員“不得過問，亦不負責”。[1]河南先後兩任巡撫也注意到：“向例，民人詞訟，均由州縣衙門起訴。地方之習慣，民間之信用，悉注重地方牧令。當司法、行政創始分權，行政官每於廳員司法內之行政事務，亦多任意推諉；甚至置緝捕命盜重案於不顧，轉以應歸審判衙門為辭。”而由於“職權不清”，若“行政官既未明責任，司法官又好攬事權，將利未見而弊旋生，人民生命財產之危，益將無可究詰”。[2]