現在不少人研究中國史，喜歡說國家如何向基層滲透，甚至研究古代史的也這樣說。其實在治理層麵，國家不在基層，且也無意進抵基層（即缺乏向基層擴張的意願和動力），是很長時間裏的常態。國家真正涉入基層的治理，應是20世紀北伐之後的事了。
傳統中國政治講究社會秩序的和諧，其基本立意是統治一方應“無為而治”。古人也許很早就意識到了國家機器很可能會自主而且自動地擴張，所以必須從觀念上和體製上對此“國家自主性”進行持續有效的約束。至少在理想型的層麵，傳統政治基本是一個不特別主張政府“作為”的“小政府”模式，接近於西方經典自由主義那種社會大於政府的概念。[1]
與“小政府”對應的，是某種程度上的“大民間”或“大社會”。實際上，小政府模式是因應秦漢以後大一統的局麵而逐漸形成的。先秦各國的範圍不大，“國家”的治理可以直達基層；大一統之後，這樣的治理方式已不能適應新的統治空間，於是今日所謂基層社會的管理，就成了一個重要的新問題。秦漢時的鄉裏已相當弱化，實不能像一些人想象的那樣行使“國家”的功能或代表“國家”。隋代廢鄉官和唐代打壓世家大族，進一步凸顯了基層社會的重要。到宋代，以前鄉官負責的事務都轉移到民間，不僅禮下庶人，以公產為經濟基礎的各類會社承擔了實際的整合動員功能。
可以說，小政府的充分落實或成熟，是在唐宋以後。相對獨立的基層社會的成功構建，使一種特殊的治理模式，即官紳“共治”成為可能。從京師到各地，曆代朝廷大體都把權、責層層釋放，越到下麵越放鬆。且權、責不僅是分到州縣一級的地方官，很多時候是直接分給了基層的地方社會。至少從唐中葉以後，大體上官治隻到州縣一級，且直接管理的事項不多，地方上大量的事情是官紳合辦甚或是由民間自辦的。在官紳的共治中，實際的作為主要在紳的一方。