從前麵有關瘟疫反應的論述中可以看出，當時整個社會大致可以分成朝廷、官府、社會力量和普通民眾四個部分，簡單地說，朝廷和官府基本相當於現代所謂的國家，另外二者則為社會。但在本來意義上，國家並不是和社會對應的概念，國家幾乎沒有界限，同西方國家隻是與社會分立的整個社會體係中一部分的情況完全不同。在中國，國家是一個高高在上的概念，必要時可以囊括一切，盡管在實際上並不總是這樣。[4]一般情況下，由於朝廷是皇權的直接代理者，所以它的行為多可代表國家。而在地方社會，地方官府既是國家的代理者，同時與社會一道也是它的控製對象。普通民眾在人數上雖然占優，不過在具體的曆史發展過程中，通常充當的隻是一種類似於背景的角色。所以，一般認為國家和社會的互動，大多數情況下不過是官府和社會力量的互動。它們之間的衝突大多是他們各自私利產生矛盾的結果，基本不表現為社會利益對國家利益的對抗。在維護國家利益方麵，它們其實具有相當的一致性。
朝廷、官府和社會在整個社會管理和秩序維護方麵，並不存在根本和體製性的矛盾與對抗，即使其間存在各自不同的利益關係並出現某種衝突，也不意味著社會的進步。實際上，隨著社會的發展，非但沒有出現朝廷和官府同社會力量的對立日趨嚴重的現象，相反卻在興辦醫藥局和牛痘局之類的事業中出現更多、更為廣泛的合作，清末出現的一係列變化，也完全不存在朝廷和官府職權退縮的事實——實際上是具體職能的明確化和擴展。對中國的國家和社會，不僅需要從朝廷、官府、鄉賢、民眾等這樣更為本土的名詞和具體的曆史情境出發加以理解，還有必要暫時拋開西方的概念和理論，以合作與互補這樣一種新的認知模式來重新認識它們的互動。清末國家將原本主要由社會力量承擔的事業納入官方的製度化的軌道中去，不僅不是對社會力量的扼殺和限製，很大程度上還可視為對社會力量活動的一種呼應。從中國社會自身發展的要求來看，國家具體職能的拓展，或者說，國家無所不包、籠統的職能的具體化、明確化，與社會力量的強大和活躍一樣，都是必要的。它絕不是對社會進步的反動，在一定限度內，它還是順應社會發展要求的舉動。