雖然製度擴散帶來新的思想觀念，但新思想要作用於製度變遷，必須依靠行動者通過政治程序進行製度轉化。美式公共衛生的擴散及其在北京的試驗，形成一套具有指導作用的認知範式和規範框架，培養了專業的行動者，但是，這些對製度變遷來講並無決定性作用，有關內容仍停留在認知層麵，對製度本身尚未發生實質影響。隻有當決策者們，也就是政府部門的政策和程序製定者，接受擴散而來的新思想，並將其傳播到決策場合，進而改造既有地方性製度，才能稱之為製度轉化。當接受公共衛生新思想的專業人士擔任決策者後，就開啟了製度轉化過程，但並非一蹴而就，而是經曆了頂層設計與向下擴散的複雜過程。首先，接受新思想的行動者成為決策者，領導進行了組織的變革，使之成為具有工具理性的科層組織。作為基於公共衛生新思想而成立的新組織，衛生局在成型的過程中需要解決好內、外兩種關係：內部需處理好其作為技術性組織與官僚機構的內在矛盾，外部需處理好與其他組織之間的利益關係。其次，在向下擴散的過程中，製度轉化受製於已有製度環境，隻能在已有組織網絡內部謀求改變，采取選擇性策略，擇要舉辦公共衛生事務。
1928年8月，北平特別市政府組設衛生局，統一管理此前由京師警察廳和京都市政公所兩機關分別負責的衛生事項。最初，由內城官醫院院長陳祀邦代理局長。9月，由曾任市辦公共衛生事務所衛生科主任黃子方擔任局長。黃子方在10個月的任職期間，按照現代公共衛生的觀念完成了組織和規則層麵的製度轉化，確定了衛生局的基本組織原則和規範。此後近10年的時間內，北平衛生局更換了4任局長[40]，除任職兩個月的趙以寬是軍人外，其餘三人均具有現代醫學教育背景。[41]這表明具有製度轉化權力的決策者基本都是接受公共衛生新思想的人士，使新思想可能實質性而非象征性地轉化到組織實踐中。