自北洋政府麵臨著嚴峻的財政危機之後，依賴於中央財政撥款的北京警察經費時常麵臨被裁減的威脅，邊緣化的衛生事務成為京師警察廳削減經費的對象。國家建立的公共衛生製度不能行之有效，甚至連環境衛生都難有改進，更遑論醫療保健。國家作為行動者已失去變革處於停滯中的衛生行政的動力和能力，既缺乏新的思想觀念也缺乏物質基礎。在這種狀況下，北京公共衛生需要新的行動者帶來新要素推動製度變遷。20世紀20年代初，美式公共衛生思想向世界範圍的擴散不僅帶來新觀念，而且由於具有這種思想的行動者致力於與地方社會相結合，因而形成一套在地化的認知範式和規範框架，成為製度變遷的外來動力。這是一種由醫學技術進步帶來的誘致性製度變遷，國際組織及其在華代表扮演了關鍵行動者的角色，可將其看作是由下而上的製度變遷。
20世紀初，洛克菲勒基金會大力資助公共衛生學科的發展，1916—1927年共捐給美國及海外各公共衛生學校2500萬美金。[33]在資助公共衛生學科大力發展的同時，基金會極力在世界範圍內推廣公共衛生新思想，花費幾百萬美金為外國醫學工作者提供公共衛生培訓。1913年6月27日，洛克菲勒基金會創立國際衛生委員會，致力於在美國之外推行公共衛生項目，旨在“提升公共衛生，傳播科學醫學知識”。該基金會成為在公共衛生領域文化—認知性、規範性和規製性製度領域實施權威的重要行動者，應用有限資源製定規則、設定標準、傳播原則等，壟斷了公共衛生話語體係。畢業於霍普金斯大學公共衛生學院的蘭安生成為基金會在華的重要代表。他的積極活動促使美國公共衛生製度擴散進入中國，開啟了本地化的進程，進而推動了已有警察衛生製度的轉化。[34]