作為基於科學醫學的國家治理製度，公共衛生對中國來講是一種完全的舶來品，產生於清末新政時期政府對日本警察製度的移植。作為警察製度移植的副產品，它既不是“自然演化”的結果，也不是“人為設計”的結果。自移植後，由於缺乏變通，未能按照所處的社會結構環境做出相應的修正和改變，公共衛生長期未能嵌入本地社會結構，基本處於一種若有若無的狀態。
新政時期，清政府主動全麵學習日本警察體係，警察衛生作為警察製度的組成部分被建構起來，出現了相關的科層組織及衛生法規。光緒三十一年九月，巡警部成立，警保司下設衛生科，主管“考核醫學堂之設置，醫生之考驗給憑，並清道、檢疫計劃及審定一切衛生保健章程”[16]。北京城設立內城巡警總廳和外城巡警總廳，均有衛生處之設，下轄清道股、防疫股、醫學股和醫務股。次年九月二十日（1906年11月6日），巡警部改為民政部，內、外城巡警總廳改隸民政部，下設衛生處專職辦理衛生警察，負責凡清道、防疫、檢查食物屠宰、考驗醫務藥科各事項。[17]不久，內、外城巡警總廳更名為京師內外城巡警總廳，總理北京城巡警事務。總廳下設總務、行政、司法和衛生四處，衛生處仍設清道、防疫、醫學和醫務四科，分別辦理相關事務。北洋時期，公共衛生仍歸京師警察廳衛生處管理，下設三科，第一科負責保持環境衛生，第二科負責有關醫學事務的管理，第三科主要負責體檢和化驗事項。[18]
以上便是北京警察衛生的最初組織形式。警察衛生的製度安排從形式上來看基本成形，不僅已有職責明確的科層組織，而且頒布了詳細的製度規則，具備執行的法理依據。但是，形式完備的製度能否起到應有的作用呢？其實施的狀態如何呢？