在20世紀以前，中國城市中並不存在由國家統一控製的醫療網絡體係。城內行醫講究的是坐堂看診，醫家素來就呈相當分散的個體分布狀態。直到民國初年，隨著國家建設步驟的加快，把醫療製度收束進國家控製秩序之內的呼聲時有出現。這些輿論認為，從民族生存與國家強盛的角度立論，對個體分散醫療活動進行更為嚴密的控製應該成為整個國家機構變革的一個組成部分；由於醫療活動關係到整個民族身體的健康，所以對其實施嚴密監控的重要性應不亞於警察對人民生命財產的保護措施。可是在相當長的一段時間內，現代醫療製度的設置卻並沒有從國家行政機構中獨立出來，而是長期從屬於警察部門。即使在某個城市中偶爾出現獨立的衛生機關，也常常以經費不足為借口被合並於警事機構。[15][16]如廣州在民國元年即已設置廣東衛生司，由醫學博士李樹芬主持。工作範圍包括醫生之注冊，傳染病之報告，染疫房舍之消毒，死鼠之掩埋，以及施種牛痘、檢驗瘋人、死亡登記，等等，是全國最早的獨立醫療行政單位。可是時隔不久，經政製改組，警察廳置衛生科替代了衛生司的職責。直到十年以後，警察廳改為市公安局，衛生行政事宜才轉交市衛生局進行綜合管理。[17]其他城市也有類似的情況，因此，衛生行政的具體實施，尚需要使衛生機構改變過度依附警察係統的舊例，以構建起自己獨立的督察和治療網絡，實現空間職能的進一步分化。例如，曾任北平衛生局長的黃子方甚至認為：在基層社區也應實現衛生與警事的分化，“各村鎮或各街巷亦應仿警察區署及派出所之例，使遍地均有衛生分事務所之設，以處理其管轄區域內之衛生事務，及附近居民之簡單醫療，應需經費與警察同，由政府完全負擔”。[18][19]