借助衛所之名，霍峻在邵武郡推行軍屯製。經長時間的發展，邵武郡內縱有蠻夷反叛，但很快便能解決，無需從他郡調兵。且在良吏的治理下，通過世襲分封的政策，南漢在郡中設立了道。
軍屯製在邵武郡的成功，讓霍峻有了在邊郡繼續推行軍屯製的念頭。
在霍峻思考多日，決定將名不副實的‘衛所’更名為更符合實際的‘府鎮’。
府鎮製下，北遷的軍人及家眷會得到足額的田畝，不再是一戶出一兵，而是三戶出一兵。三戶免田租戶稅，供養一兵，閑時操練，忙時農耕。
邊郡則有府鎮兵千餘人為主力，道部中羌胡為仆從軍。為了確保邊郡兵馬的精銳，郡都督具有吸納部道精銳入府鎮的權利。
邊郡人口稀少，其兵馬數目不足，故還有從內地抽調銳士戍邊，與府鎮兵一同守備邊鎮。
至於如何恢複西河、上、安定、北地四郡，其可將曹魏內遷的西河、安定、北地三郡外遷，並將關中的新平郡北遷，恢複上郡建製。除了原有居民外遷外，則會各遷五千戶軍士入四郡。
今霍峻、鄧芝、趙昂一行人北上延安，則是重點考察高奴能否作為上郡的郡治。
趙昂速記霍峻所說的話，並問道：“相國，今高奴為入關之要害，今城郭雖廢，不知可為郡治否？”
霍峻觀察高奴舊城的山水形勢，說道：“四周諸山環繞，洧水穿城而過，其勢東注大河，與河東相通，軍糧可走漕運，且能與橫山諸胡聯絡。”
“高奴可為上郡治所，並可將軍鎮設置於此，並在雕陰設軍府。上郡以北之膚施可為道治，將郡中羌胡合三千戶置於膚施。”
在兩漢時期，第二道的橫山防線，其中部地區以膚施、獨樂為防線。
今南漢無法顧及太遠，唯在膚施設道，作為北疆第一條防線，由上郡治高奴作為第二道防線，守備入關要衝。