在中國傳統社會形成之前，本不存在統一帝國的夢想與實踐的問題。遠古氏族社會不必說了，即使在商朝，中央政權與地方政權之間在相當多的時候大都相安無事，各司其職，維護社會秩序的穩定與協調發展。商朝人的基本觀念是：“普天之下，莫非王土；率士之濱，莫非王臣。”換言之，隻要是商朝統治者視野所及的土地，在理論上都必須歸服於商朝最高統治者。隻是在實踐中，由於客觀條件的製約，商朝最高統治者並沒有能力將自己的實力擴展到各地，各地實際上處於相對自由的發展狀態中。而商王室經濟的最可靠的來源，則是自己直接掌握和經營的田邑。商王和各地的方國、諸侯之間保持著名譽上的隸屬關係，雙方的衝突一般並不會發生。
周朝建立之後，一方麵沿襲了商朝的這種製度，另一方麵鑒於商亡的教訓，在全國範圍內大規模地實行分封製，以作為鞏固政權的一項重要措施。這樣，周王室與地方諸侯的關係相對加強，多少改變了由氏族社會遺留下來的以分散和割據為基本特征的眾國林立的局麵，從而向著後來形成的中央集權式的專製國家邁出了一大步。
不過，周王室分封的諸侯，由於基本目的在於政治方麵，在於防止殷人複辟和捍衛周王室，故而各諸侯國除了按照規定向周王室納貢、朝覲、出兵助征伐外，一切內政都基本獨立。因此，周天子雖然是國家主權的體現者，但是這種體現實際上受到諸侯國的很大限製。天子與諸侯雖有君臣的名分，然而國家主權實際上又是多元和共享的。各諸侯國的相對獨立性，既有利於周王室的分而治之，但當這些諸侯國強大起來，聯合起來，那麽，分封製的實際後果便走向主觀願望的反麵——不僅無法維護周王室的統治和穩定，而且成為周王室的致命威脅。