武則天如果隻是重用外戚，那就和曆史上許多垂簾聽政的太後沒有區別了。但是，武則天的目標不是有權力的皇後，而是權力無限的皇帝。要做皇帝，就要讓天下的人信服，自己有能力領導這個國家！怎樣才能做到這一點呢？就在晉升天後不久，武則天上書唐高宗，提出十二條改革措施，向全天下公布了她的施政綱領。這是武則天第一次在天下人麵前提出自己的政治綱領。這可是一件大事，史書中一般把它叫作建言十二事。
這十二件事，我把它大致分為四個主要方麵：
第一方麵內容是施惠百姓，切實減輕農民負擔。這裏麵包括四條建議：第一條是勸課農桑，輕徭薄賦。這是中國古代統治者經常提出來的一個問題，武則天說這句話可不是裝門麵的，她還有三個建議來具體落實。其一是息兵，就是停止對外作戰，減輕農民的兵役負擔，保證農時。其二是減少公共工程，減少農民的勞役負擔。其三是考慮到京城周邊地區的特殊地位和特殊情況，特別免除長安及其周邊地區農民的徭役。因為京城有政府，還有駐軍，所以老百姓的負擔本來就很沉重，京城又是首善之區，是給全國做表率的地方，所以武則天就先把這些地區老百姓的徭役給免了。
第二方麵內容是籠絡百官。先從提高官員待遇入手，特別是要提高中下級官員的待遇，因為大官人少，而且他們本來待遇就高。武則天提了三條建議。第一，停止審查立功將士在前線所取得的勳官頭銜，切實落實退伍勳官的待遇。勳官是怎麽回事呢？它是將士通過軍功獲取的功名，分為十二個等級。勳官沒有實際的權力，但是享受一定的政府優待，比如說在均田的時候可以多分土地，還可以讓兒子到皇帝身邊擔任衛官，等等。當時對外戰爭比較頻繁，許多士兵在前線都被授予勳官，回到地方後，地方覺得執行相應的優惠政策壓力很大，所以就加強了審核製度，因此，有些前線授予的勳官在地方得不到承認，這當然打擊了士兵作戰的積極性。現在武則天停止審核，承認戰士浴血奮戰的成果，有點類似我們今天做好轉業軍人的安置工作。第二是給八品以上的官員漲工資，相當於現在提高公務員待遇。第三是給才高位卑、長期得不到升遷的中下級官僚升官。過去好多低級官員甚至中級官員因為沒有背景，很難有升遷的機會，現在武則天體察他們的難處，給他們普遍升官，這和她在封禪之後給官員普遍加階是一脈相承的。這可是中下級官員們的福音啊，他們怎麽會不由衷地支持武則天呢！