基於教育體製在整體教育發展中的引導和規範作用，要解決我國教育發展的上述四個突出問題，首先必須分析其體製原因，而這一分析的基礎則在於對教育體製結構及其典型模式的理解和把握。作為一種特殊的社會經濟活動，教育的順利開展依托於教育資源的投入、分配、組織和使用，而考慮到不同領域在對象、目標和特征上的差異性，現實中的教育體製結構可以大致劃分為兩個層次。
一是教育的外部體製層，因為教育本身價值創造活動的特殊性，其在投入上必須依賴於外部資源的供給，而外部資源供給的結構和方式則構成了教育資源的成本分擔機製；另外，因為教育資源提供存在數量上的稀缺性或質量上的差異性，因此外部主體隻有通過一定的途徑才能夠充當教育的服務對象，這又構成了教育資源的分配享用機製。上述兩個環節都涉及與外部主體的聯係和交流，因此它們共同構成了教育的外部體製層。
二是教育的內部體製層，教育活動本身的整體性和結構性要求其實際開展和運行必須依托於一定的內部組織形式，因此存在著教育資源的組織管理機製；另外，教育資源投入的有限性又對其內部運作提出了一定的效率要求，要求規範稀缺教育資源的投入方向及使用領域，由此又產生了教育資源的投向使用機製。以上兩個機製都存在於教育體係的內部，因此它們共同構成了教育的內部體製層。
內部和外部兩個體製層四個具體機製的存在，使得教育發展實際上存在著內部和外部兩個不同的治理結構。其中，外部治理結構包含著教育成本分擔和教育分配享用兩大機製的設計，需要解決教育投入由政府、社會和受教育者加以承擔的比例和結構、教育資源應當分配的群體、教育資源的投入和分配比例和形式等問題；而內部治理結構則包含著教育資源組織管理和教育資源投向使用兩大機製的設計，需要回答教育活動以何種形式推動和完成、教育的資源以何種方式流動和調配、教育資源的主要投入領域及比例分配等問題。