新中國成立至改革開放前，我國公共文化設施總體上實行的是免費提供服務政策。不過，這一時期的免費服務政策是建立在計劃經濟基礎之上的，在服務理念、服務範圍、服務方式、服務質量等方麵，與今天立足於現代公共服務理念和社會主義市場經濟的免費開放有本質的區別。改革開放前相當一段時間，由於受政治大環境影響，公共文化產品類型單一、供給匱乏，人民群眾的文化需求並沒有真正得到滿足。以公共圖書館為例，服務對象不明確，過分強調“為領導決策服務”“為科學研究服務”，而對社會公眾的借閱需求弱化甚至忽視。這表現在服務對象上重身份、講級別，借書證發放往往有指標，按級別內部發放，普通百姓一證難求；館藏資源劃分為公共流通、內部控製甚至封存等幾部分。[1]從總體上說，這一時期的“免費服務”是不平等的、不開放的，並不能和今天意義上的免費開放相提並論。
20世紀80年代初，我國文化事業發展受到商品經濟、市場經濟浪潮的衝擊，再加上各級政府對文化事業經費投入普遍不足，“以文補文”“以文養文”的政策開始大行其道，公共文化的有償服務逐漸成為風氣，且愈演愈烈。從開始搞“副業”進行創收，到公共文化的基本服務也進行收費，各種各樣的服務收費名目繁多、花樣百出。有償服務不斷擠壓麵向公眾的服務設施和資源，以出租、辦班等活動進行創收。公共文化服務的“收費”模式弊端盡顯，嚴重背離了服務宗旨，成為社會科學發展、和諧發展的“短板”。
20世紀90年代末至21世紀初，學術界開始討論與反思公共文化服務有償與免費的話題，並逐漸達成共識，認為政府有責任、有義務為全體公民免費提供最基本的公共文化服務。與此同時，中國政府的執政理念與方式開始轉變。中共十六大提出在社會主義市場經濟條件下，政府必須全麵履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四大職能，人民群眾的政治權益、經濟權益和文化權益應得到確實保障。中共十七大明確提出了建設“公共服務型”政府的目標。服務型政府的建設，成為現代化進程中國家管理的基本理念，政府通過構建公共文化服務體係向人民群眾提供公共文化服務的理念與思想得以形成，為公共文化設施“免費開放”奠定了思想基礎。