政策主體是指整個政策周期中進行能動活動的組織和成員，主要包括政策製定主體、政策執行主體、政策評估主體。從高等教育投資政策在單一——微調時期、增量——開放時期、多樣——轉型時期和多元——發展時期的曆史變遷來看，其政策主體趨向多元化。
（一）政策製定主體從以中央政府為主的單一模式轉向以省級政府為主，中央和省級兩級管理的模式
在政策製定單一主體模式下，中央政府是唯一的政策生產來源，地方政府作為政策執行主體，僅起到上傳下達的作用。隨著高等教育管理轉向中央與省級兩級管理體製，地方政府在解釋中央政府頒發下達的政策的同時，逐漸加強了地方統籌的力度。特別是1993年《中國教育改革和發展綱要》及其《實施意見》的頒布，要求建立一個與逐漸走向成熟的社會主義市場經濟體製相匹配的高等教育管理體製。經過幾年“共建、合並、協作、劃轉”，長期以來“條塊分割”的高等教育管理體製被打破。高職高專院校的審批權和招生權下放給各省自行安排，更是擴大了省級政府的高等教育投資自主權。省級政府更多地承擔起本省內高等教育的統籌責任，並積極進行投資政策創新。省級政府根據本區域經濟社會發展對高層次人才的需求規劃本省高等教育發展，在高等教育投資總量、投資結構及分配模式等方麵要求與經濟社會發展相適應。上海、北京、天津、浙江、江蘇等曆史上經濟比較發達、高等教育基礎比較好的省市率先開展了區域高等教育發展戰略研究，並轉化成為地方政府的重大決策。而以廣東為代表的原來高等教育基礎比較薄弱但經濟領先崛起的省區，也利用本省雄厚的資金條件滿足本省高等教育迅速發展的迫切願望。例如，廣東最早與教育部倡導高校共建活動。中山大學、華南理工大學於2001年以省部共建的方式進入國家“985工程”建設行列，在教育部和廣東省的共同支持下向世界一流大學邁進。教育部投入中山大學、華南理工大學的專項經費分別為3億元和2億元，廣東省投入中山大學、華南理工大學的專項經費分別為9億元和2億元，共計16億元。廣東還積極進行政策創新，吸引民間資本，61所獨立設置的高職院校中民辦高職院校就有19所，占30%。