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三、從河南信訪體製改革看政法委員會的功與過

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近年來,由信訪引發的各種社會事件強化了政法委的擴權,各地政法委製定種種規範,而這些規範常常與現行法律相衝突,造成法律的紊亂。政法委書記是法院和檢察院事實上的政治上級,在審判實踐中,政法委對公、檢、法提出的建議,往往具有很高的效力,這也是我國審判機關實際上施行首長負責製的體現,造成審判分離。如此一來法官並非真正的裁判者,政法委的擴權偏離了法治的軌道。

2005年,河南義馬市進行信訪體製“改革”,撤銷信訪局,成立群工局(部),後又掛回信訪局牌子,兩部門合署辦公。這個群工部(信訪局)的權力有:直接交辦督辦權、重大決策評估權、社會建設指導權、考核獎懲建議權,等等。此後,信訪改革取得成效,信訪量5年來逐年下降,其經驗在全國被推廣借鑒。

現在一些地方政法委掌握了信訪權與綜合治理權,在“綜合治理”的口號下,有的政法委不僅控製了公安、法院、檢察院,甚至包括了國家安全、武裝警察係統,能隨時調動中國外交、教育、司法、行政、軍隊、衛生等資源,成為政權以外的一個權力中心。在地方上,通過涉訴信訪的管轄權,政法委已經成為事實上的“超級法院”。[6]尤其在基層法院,法官聽命於政法委的現象比較嚴重,這顯然違背了司法獨立的原則。這是中國長期的人治社會所帶來的負麵影響,與當今的司法現狀格格不入,也違背司法發展的趨勢。法治還是人治?隻要政法委這一製度繼續存在,我們就無法逃避這一問題。

事實上,圍繞政法委的爭論就沒有停止過,特別是近年來,一些影響較大的冤案、錯案與政法委都有著或多或少的聯係,使得人們開始進一步思考這一製度的存廢問題。

廢除論者認為:政法委製度與法治存在衝突,黨的領導並不必然具有正當性,應當遵守一定的原則,這是建設法治國家的基本要求。有人指出:(1)政法委領導並管理政法各部門和政法工作,在我國的法律上沒有任何規定,按照法律形式主義的要求,其無權力、無資格對作為國家權力的政法各部門及其工作實施領導和管理。(2)法律具有很強的專業性,政法委對待法律和司法更多的是從政治立場上來把握,這一點很可能會忽略法律所追求的公平正義。在實踐中也容易導致冤假錯案的發生。(3)政法委不適當地幹預司法,違背了憲法關於司法獨立的規定。布坎南認為,法治的觀念應建立在三個核心原則基礎上,其中之一便是“法院和其內部行政管理職能應當不受政治製度直接幹預而工作”,政法委製度的存在違背了審判製度的本質,也違背了法治的基本原則。