（一）從政策製定過程看
1.單一——微調時期（1978-1984年）
該時期，是包括河南省在內的全國各地，包括高等教育事業在內的各項社會事業的恢複發展時期。黨的十一屆三中全會召開後，河南省各項事業迅速擺脫“**”的影響，走向恢複、調整和提高的道路。該時期人民溫飽得到了解決，但少有積蓄，沒有能力為接受高等教育支付成本。當時的計劃經濟體製又決定了企事業單位、社會團體等社會組織不可能有資金和權力去捐資助學。民間社會財富尚未得到較好的培育和積蓄，與境外的開放與聯絡剛剛恢複，國內外的個人捐贈條件尚不具備。此外，與計劃經濟相適應，當時我們實行的是高度集中的國家銀行體係。實行“統存統貸”的銀行，根據國家的生產、銷售計劃提供資金，僅僅扮演會計出納的角色，分支機構沒有經營自主權，更不可能對高校進行融資支持。因此，政府財政在高等教育投資中的主導責任顯得尤為重要和突出，采取財政投資為主的高等教育投資政策，並對學生免收學費、發放助學金，允許高校通過校辦企業創收，向委培生和自費生收費等的高等教育投資政策符合當時的經濟社會發展狀況。政府財政投資政策主要解決的問題：一是財政盡量多拿一些錢給教育，二是如何將有限的經費合理地配置到各個學校。
2.增量——開放時期（1985-1992年）
1990年 11月，河南省第五次黨代會提出了“科技興豫，教育為本”的戰略方針，堅持把發展教育事業作為振興河南的基礎。1989年，河南省開始實行按學年度收取學雜費和住宿費製度，1989-1992年，生均學費水平分別為89元、170元、128元、160元，相當於當年城鎮居民可支配收入的8%、13.4%、9.24%和9.95%，相當於當年農民人均純收入的19.47%、32.26%、23.73%和27.19%，在這樣的經濟形勢和支出比例下，讓人民群眾分擔一部分高等教育成本是可行的。河南省城鄉個體企業蓬勃發展，所有製結構發生了明顯的變化，在此背景下，鼓勵高校利用自身的人才、智力等優勢參與社會經濟活動，獲取一定收益以彌補教育經費不足，在思想上、製度上、環境上都具備了一定的基礎和可行性，因此出台指導高校創收的政策是十分必要的。同時，隨著對外開放的深入，境外金融機構也逐漸參與進來，因此出台相關政策規範和保障高校信貸融資也很急迫。但從省內金融機構來看，受國家宏觀政策的限製，河南省內金融機構參與高校投融資的可能性還很小。此外，我國改革開放剛剛起步，人們的生活還不富裕，社會財富積累不足，個人或團體對高校的捐資助學行為尚不多見。該時期的政府財政投資仍然占據高等教育投資的絕大部分份額，政府財政投資政策主要是順應高校管理體製改革的趨勢，簡政放權，提高高校經費使用的自主性、自律性。鼓勵高校根據自身優勢發展校辦產業，提供社會服務，積極創收。為此，1992年，河南省委批轉了省委宣傳部、省教育廳黨組《關於河南省高等學校管理體製改革的若幹意見（試行草案）》，提出了擴大學校辦學權限，擴大學校財務管理權限，改進學校內部領導體製的若幹辦法。[4]