受國家職能和實際行政能力等多重因素的影響，清代國家很少在製度上對疫病救療提供法律的依據和實際的指導。不過，這一事業仍是國家沒有界限的、模糊的職能的一部分，故在沒有朝廷規定和皇帝指示的情況下，地方官府也可能從道義和責任的角度出發開展救療活動，盡管它要受到官員的個人素養和能力、地方社會和醫療資源的豐富程度等因素的製約。救療既有臨事性的舉措，也有日常的設施，就形式來說，它們基本都不是清代才出現的新事物，不過，自乾隆中晚期，特別是嘉道以降，出現了日常的救療設施漸趨增多等變化，這些變化，除了擁有數量增加和同治以後專門的醫藥局突然大量出現等內容外，內涵上，比如經費來源、救療功能和慈善色彩等，也出現了若幹重要的改變。與此同時，地方官府也開始較多涉足日常性疫病救療設施的舉辦。這些，最終為清末國家在有關方麵職能的改變做了重要的鋪墊，並起到了一定的促進作用。它們與民間社會對付疾病手段長期、不甚明顯的變化一道反映出，中國社會的變動並不完全是西方文明促動的結果，而一直在以自己方式變化發展。
在目前的一些國家和社會關係的研究中，研究者往往自覺不自覺地將西方理論中國家與社會的對抗或對立當做自己的預設前提，在揭示民間社會力量日趨增強的同時，盡力挖掘社會力量與官方的對抗以顯示近代中國社會的發展。[175]然而我們於此看到，隨著社會的發展，非但沒有出現國家和官府同社會力量的日趨嚴重的對立，相反，二者卻在興辦醫藥局之類的事業中出現更多、更為廣泛的合作。清末出現的一係列變化，也完全不存在國家和官府職權退縮的事實——實際上是具體職能的明確化和擴展。在清代江南，國家和社會，或者說朝廷、官府和社會間的區別雖然明確存在，但像西方那樣的決然對立卻沒有出現。對中國的國家和社會，不僅需要從朝廷、官府、鄉賢、民眾等這樣更為本土的名詞和具體的曆史情境出發來加以理解，還有必要暫時拋開西方的概念和理論，以合作與互補這樣一種新的認知模式來重新認識它們的互動。清末國家將原本主要由社會力量承擔的事業納入官方的製度化的軌道中去，不僅不是對社會力量的扼殺和限製，很大程度上還可視為對社會力量作為的一種呼應。而且由於社會力量的救療本身是一種軟性機製，具有不確定性和非普及性。故從現代的眼光來看，這雖然是一種可資且必須利用的資源，但如果缺乏國家的調配、管理和某些強製性規定，這種救療也就很難取得全麵的效果。因此，國家具體職能的拓展，或者說，國家無所不包、籠統的職能的具體化、明確化，與社會力量的強大和活躍一樣，對中國社會的發展來說都是必要的。它不僅不是對社會進步的反動，在一定限度內（即不像後來所做的那樣無限度地擴展國家的空間，乃至最終差不多吞沒整個社會），還是順應社會發展要求之舉。