秦始皇二十六年（公元前221年），秦始皇決定對國家全麵施行郡縣製行政管理，在全國範圍內確立了郡縣製度。最初，分天下為三十六郡，以後，隨著邊境的開發和郡製的調整，總郡數最多時曾達到四十六郡。郡設郡守，郡守之下有郡丞、郡尉、監察史等。郡下設縣，萬戶人口以上為大縣，設縣令；萬戶以下為小縣，設縣長。縣令或縣長之下又設縣丞和縣尉，也與上級政權一脈相承。縣以下以鄉、亭、裏為單位。十裏為一亭，十亭為一鄉，並設各級官員加以管理。這樣，從中央到地方都建立起了封建專製主義中央集權製。
秦十二字瓦當
其實，早在秦獻公十年（公元前375年），秦國就建立了以“告奸”為目的的“戶籍相伍”製度。後來商鞅規定，不論男女，出生後都要列名戶籍，死後除名；還“令民為什伍”，有罪連坐，秦律載明遷徙者當謁吏轉移戶籍，叫作“更籍”。秦王政統治時期，戶籍製度趨於完備。公元前231年，令男子申報年齡，叫作“書年”。據雲夢秦簡推定，秦製男年十五（另一推算是十七）載明戶籍，以給公家徭役，叫作“傅籍”。書年、傅籍，是國家征發徭役的依據。公元前216年，“使黔首自實田”，即令百姓自己申報土地。土地載於戶籍，使國家征發租稅有了主要依據。戶籍中有年紀、土地等項內容，戶籍製度也就遠遠超過“告奸”的需要，成為國家統治人民的一項根本製度。秦置二十級爵，以賞軍功。國家按人們的爵級賜給田宅，高爵者還可以得到食邑和其他特權。爵級載在戶籍，所以戶籍也是人們身份的憑證。
實際上，郡縣製並非秦始皇所開創，隻是到了秦始皇統一全國時，才實現了它的係統化和規範化，才成為整個國家法定的行政製度，所以才稱秦始皇推行郡縣製。其實，早在春秋時期，縣製管理便已在一些諸侯國家中萌生了。秦國在統一全國前早已開始在國內設縣，並從公元前324年秦攻楚漢中地六百裏置漢中郡開始，創立並逐漸采用了郡製，到統一六國為止，秦國已先後設置了巴郡、隴西郡、北地郡、蜀郡、南郡、九江郡、齊郡等十幾個郡。縣製之後又設郡製，使從中央到地方的統治又多了一個層次，中央集權就更加鞏固了。